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Lessons from Colombia: The catalytic role of donors

By Social Finance
Published 27 January 2022

By Maria Alejandra Urrea and Marta Garcia

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This blog is part of a series on the experience of Global Affairs Canada (GAC) in structuring a CAD $30-50 million Outcomes Fund for Education Results (OFFER) in Colombia. Upon launch, the fund will aim to ensure students have equitable access to education and opportunities for retention and achievement. We're pleased to share the lessons learned around the role of the governments, donors, and non-state actors to support the development of Outcomes Funds and how these vehicles could contribute to systemic change.

Previously in this series:

An interview with Global Affairs Canada
The role of government
The role of non-state actors

Middle-income countries face significant social and economic challenges. The World Bank recently estimated that about 75% of the world's population and 62% of the world’s poor live in this group of nations. Although many Latin American countries in the group have lower than average poverty rates, they also display significantly higher levels of income inequality among their citizens. Unequal access to, and low quality of, basic infrastructure and social services such as education, health, or training for employment result in poor life outcomes for a considerable proportion of the population living in Latin America.

Covid-19 has exacerbated these social problems for the most vulnerable in the region. It is estimated, for instance, that only 14%-25% of students from the lowest income quintiles across Latin America have an internet connection; in a world of remote schooling, this fact alone will widen already significant gaps in access to education and learning achievement for the most disadvantaged students.

Meanwhile, governments in the region face substantial challenges in improving social outcomes. Although middle-income countries have strong institutions and often significant resources to allocate to different issues, the money spent on social programs does not necessarily translate into better results for the population. This situation is associated with three of the main limitations public authorities encounter when trying to innovate, work at scale, or at a systemic level.

Public sector budgeting rules

Public authorities must typically budget and execute public funding on an annual basis. This budgetary rule creates substantial restrictions for planning and implementing mid- and long-term programs that could significantly impact the living conditions of the population. In addition, the use of departmental budgets that must be spent on activities falling exclusively under the remit of the department limit the effective funding of programmes addressing complex social needs.

Procurement practices focus on acquiring specific services

The public sector's traditional procurement rules prescribe the type of services that are to be delivered in each project or contract. This feature disincentivises innovation, as it doesn’t allow enough contractual space to test and learn new practices that could improve social outcomes.

Little collaboration with non-state stakeholders

Fruitful collaborations between governments and non-state actors are rarely seen in the social sector (building partnerships across sectors is challenging, given the rigid structure of governments). In turn, this lack of collaboration inhibits public authorities from learning about alternative market approaches to improve social outcomes.

GAC, one of the leading donors in the education sector in Colombia, has played a vital role in promoting innovation and better social outcomes through payment-by-results mechanisms. In a context where the government faces the above restrictions to innovate and grow its impact at scale, GAC has funded multiple education programs and provided strategic advice to the government. Over the years, this bilateral donor has developed high credibility in the education ecosystem and built solid and productive collaborations with state and non-state partners. GAC's unique position in the sector was crucial to push the successful design of the Outcomes Fund for Education Results in Colombia (OFFER) in the following ways:

  • a strategic perspective and the depth of its relationships allowed GAC to rally organisations from the public and non-profit sectors around this initiative and get rapid buy-in to get going;
  • an ability to commit a significant amount of funding for several years gave the initiative a solid foundation, while the discretionary nature of its funds enabled the openness and flexibility to test innovative financing approaches that were essential during the design of the fund;
  • finally, GAC's extensive geographic reach, reputation and convening power facilitated the engagement of multiple local stakeholders as the initiative progressed.

The Colombian experience points to the importance of donors and international cooperation agencies catalysing the launch of ambitious system-changing initiatives such as Outcomes Funds in middle-income countries.

GAC’s efforts around the OFFER supplement other initiatives in the country that demonstrate the catalytic role of donors and international cooperation agencies to accelerate the uptake of innovative payment-for-results mechanisms. Since 2017, Colombia has launched four social impact bonds (SIBs) and one pay-by-results contract in the area of employment – more than any other middle-income country and more than many higher-income ones.

Moreover, in early 2020, the Department of Social Prosperity (Prosperidad Social, as per its name in Spanish) set up an Outcomes Fund focused on improving employment outcomes for vulnerable and internally displaced populations – with a view to growing its scale and broaden its remit over time. This fund would not have been possible without the financial and non-financial contributions of the State Secretariat for Economic Affairs (SECO), the Innovation Lab of the Inter-American Development Bank (IDB Lab) and Corona Foundation through the Social Impacts Bond Program (SIBs.CO). The two international organisations worked alongside the government during the development and early implementation of the fund, offering financial support, convening power, access to expert technical and legal advice, and their own knowledge and insight to the government team leading this initiative.

The Colombian experience points to the importance of donors and international cooperation agencies catalysing the launch of ambitious system-changing initiatives such as Outcomes Funds in middle-income countries, although the lessons learned are likely relevant for higher- and lower-income countries as well. Given the regulatory and budgetary barriers to innovation and scale faced by the public sector, international donors, which can more easily take risks and provide significant financial and non-financial resources to test new approaches, should step up their support.

In the final part of the series we'll look at Outcomes Funds as drivers for systemic change.




Aprendizajes de Colombia: el rol catalítico de los donantes

Este blog hace parte de una serie de publicaciones sobre la experiencia de Global Affairs Canada (GAC) durante la estructuración de un Fondo de Resultados de Educación (OFFER) de aproximadamente CAD $30-50 millones en Colombia. Tras su lanzamiento, el fondo busca garantizar que todos los estudiantes tengan un acceso equitativo a la educación y oportunidades equitativas para la retención y el aprendizaje. Nos complace compartir las principales lecciones aprendidas sobre el rol del gobierno, los donantes y los actores no gubernamentales para desarrollar Fondos de Resultados y cómo estos vehículos pueden contribuir al cambio sistémico.


Una entrevista con Global Affairs Canada
El rol del gobierno en los Fondos de Resultados
Actores no gubernamentales y los Fondos de Resultados

Los países de ingreso medio enfrentan importantes desafíos sociales y económicos. El Banco Mundial estimó recientemente que alrededor del 75% de la población mundial y el 62% de la población en pobreza en el mundo viven en este grupo de países. Aunque muchos países latinoamericanos de este grupo muestran tasas de pobreza ligeramente inferiores al promedio, también muestran niveles significativamente más altos de desigualdad de ingresos entre sus ciudadanos. El acceso desigual a la infraestructura básica y a los servicios sociales como la educación, la salud o la capacitación para el empleo, así como la baja calidad de los mismos, dan como resultado malos resultados que afectan las vidas de una proporción considerable de la población en América Latina. La pandemia COVID-19 ha agravado estos problemas sociales para los más vulnerables de la región. Se estima, por ejemplo, que solo el 14%-25% de los estudiantes de los quintiles de ingresos más bajos en Latinoamérica tienen conexión a internet; en un mundo de educación a distancia, este hecho por sí solo ampliará las brechas ya significativas en el acceso a la educación y el aprendizaje para los estudiantes más desfavorecidos.

A la vez, los gobiernos de los países de la región enfrentan desafíos sustanciales para mejorar los resultados sociales. Aunque los países de ingreso medio cuentan con instituciones sólidas y, a menudo, recursos significativos para asignar en diferentes áreas temáticas, el dinero gastado en los programas o proyectos sociales no se traduce necesariamente en mejores resultados para la población. Esta situación está asociada a tres de las principales limitaciones que enfrentan las autoridades públicas cuando intentan innovar, trabajar a escala o a nivel sistémico. 

Normas de presupuestación anual del sector público

Las autoridades públicas a menudo deben presupuestar y ejecutar la financiación pública anualmente. Esta regla presupuestaria crea restricciones significativas para planeación e implementación de programas de mediano y largo plazo que podrían impactar significativamente las condiciones de vida de la población. Adicionalmente, el uso de los presupuestos sectoriales, que debe gastarse en actividades de competencia exclusiva del sector, puede limitar el financiamiento de programas que abordan necesidades sociales complejas.

Prácticas de contratación se enfocan en la contratación de servicios específicos

Los procesos tradicionales de contratación del sector público prescriben el tipo de servicios que se supone deben entregarse en cada proyecto o contrato. Esta característica desincentiva la innovación, ya que no permite suficiente espacio contractual para probar y aprender nuevas prácticas que podrían mejorar los resultados sociales.

Poca colaboración con los actores no gubernamentales interesados

Raras veces se ven colaboraciones fructíferas entre el gobierno y los actores no gubernamentales en el sector social (la creación de asociaciones entre sectores es un desafío dadas las rígidas estructuras del gobierno). A su vez, esta falta de colaboración impide que las autoridades públicas conozcan otros enfoques de mercado para mejorar los resultados sociales.

Global Affairs Canada (GAC), uno de los principales donantes del sector educativo en Colombia, ha desempeñado un papel fundamental en la promoción de la innovación y mejores resultados sociales a través de mecanismos de pago por resultados. En un contexto en el que el gobierno enfrenta las restricciones antes mencionadas para fomentar la innovación e incrementar el impacto a escala, GAC ha financiado múltiples programas educativos y ha brindado asesoramiento estratégico al gobierno. A lo largo de los años, este donante bilateral ha desarrollado una gran credibilidad en el ecosistema educativo y ha construido relaciones de colaboración sólidas y productivas con aliados públicos y no gubernamentales. Su posición única en el sector educativo fue crucial para impulsar el diseño exitoso del Fondo de Resultados de Educación en Colombia (OFFER):

  • Su visión estratégica y el nivel de profundidad de sus relaciones con otros actores permitieron a GAC reunir a organizaciones públicas y sin fines de lucro en torno a esta iniciativa y obtener una rápida aceptación para ponerla en marcha.
  • Su capacidad para comprometer una cantidad significativa de financiamiento durante varios años dio una base sólida a la iniciativa, mientras que la naturaleza discrecional sus fondos permitió la apertura y flexibilidad para probar enfoques de financiamiento innovadores que fueron esenciales durante el diseño del fondo.
  • Finalmente, la extensa cobertura de GAC a nivel departamental, su reputación y poder de convocatoria han facilitado la participación de varios actores locales interesados en la iniciativa a medida que esta avanza para encontrar nuevas formas de innovar y lograr mejores resultados.

La experiencia colombiana resalta la importancia de los donantes y las agencias de cooperación internacional para catalizar el lanzamiento de ambiciosas iniciativas, como los Fondos de Resultados, para realizar cambios sistémicos en países de ingresos medios.

Los esfuerzos de GAC en torno al OFFER complementan otras iniciativas en el país que demuestran el papel catalizador de los donantes y las agencias de cooperación internacional para acelerar la adopción de mecanismos innovadores de pago por resultados. El ecosistema de pago por resultados en Colombia se ha desarrollado muy aceleradamente en comparación con otros países de ingreso medio, pues se han lanzado más de cuatro Bonos de Impacto Social y otros contratos de pago por resultados en el área de empleo. Además, el gobierno Colombia, a través del Departamento para la Prosperidad Social, creó un Fondo de Pago por Resultados enfocado en mejorar los resultados de empleo de las poblaciones vulnerables y desplazadas internamente, con miras a aumentar su escala y ampliar su cometido a lo largo del tiempo.

El diseño, lanzamiento e implementación de estos Bonos de Impacto y Fondo de Resultados no hubiera sido posible sin los aportes financieros y no financieros de la Embajada de Suiza en Colombia – Cooperación Económica y Desarrollo (SECO), el Laboratorio de Innovación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID Lab) y la Fundación Corona a través de su Programa de Bonos de Impacto Social (SIBs.CO). SECO y el BID Lab, dos de las organizaciones internacionales más importantes en el país, trabajaron junto con el gobierno durante el desarrollo y la implementación inicial de estas iniciativas de pago por resultados, ofreciendo apoyo financiero, poder de convocatoria, acceso a asesoría técnica y legal experta, y compartiendo su propio conocimiento con el equipo de gobierno que participó en los Bonos de Impacto y lideró el desarrollo del Fondo de Resultados.

La experiencia colombiana resalta la importancia de los donantes y las agencias de cooperación internacional para catalizar el lanzamiento de ambiciosas iniciativas, como los Fondos de Resultados, para realizar cambios sistémicos en países de ingresos medios. Estas lecciones aprendidas pueden resultar relevantes también para ingresos de países bajos y altos. Dadas las barreras regulatorias y presupuestarias a la innovación y la escala que enfrenta el sector público, los donantes internacionales, quienes pueden asumir riesgos más fácilmente y proporcionar importantes recursos financieros y no financieros para probar nuevos enfoques, deberían intensificar su apoyo.

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