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Lessons from Colombia: The role of government in Outcomes Funds

By Social Finance
Published 12 January 2022

Photo by Samuel Rios on Unsplash

By Maria Alejandra Urrea and Marta Garcia

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This blog is part of a series on the experience of Global Affairs Canada (GAC) in structuring a CAD $30-50 million Outcomes Fund for Education Results (OFFER) in Colombia. Upon launch, the fund will aim to ensure students have equitable access to education and opportunities for retention and achievement. We're pleased to share the lessons learned around the role of the governments, donors, and non-state actors to support the development of Outcomes Funds and how these vehicles could contribute to systemic change.

In the first part of the series we interviewed GAC about their work; this second piece discusses the role of the government in Outcomes Fund. More blogs will be published over the coming weeks.

Outcomes Funds have emerged as new financing mechanisms to procure and implement several payment-by-results projects in parallel. Given their focus on lasting social outcomes, these vehicles offer national and local governments the opportunity to innovate, to partner with multiple stakeholders to tackle social issues, and to generate learnings that can be mainstreamed into social policy. The government's participation, in turn, is essential to achieve the scale and sustainability of impact promised by outcomes-based funding. Public authorities are responsible for devising and implementing social policy and are accountable for achieving better social outcomes for the whole population. This mandate gives them the ability to mobilise financial and non-financial resources to develop payment-by-results schemes at a larger and more meaningful scale than other actors in the ecosystem.

Governments can be involved in Outcomes Funds under different roles:

  • As outcome payor, taking on the responsibility of paying for the achieved outcomes within specific projects. This role is akin to the role played by the public sector already when it procures interventions targeted at serving the population in relation to different social issues. 
  • As learning partners to the Outcomes Fund, offering guidance and data to help identify the most pressing social needs and affected populations and highlighting the type of evidence and learnings that would be most useful to strengthen public policy and practice.
  • An enabling role in advancing these innovative finance mechanisms by promoting the system-wide transformations required to facilitate their use, such as a legal framework conducive to procuring outcomes or fiscal incentives to encourage philanthropic investment in these instruments.

The Outcomes Fund for Educations Results (OFFER) in Colombia is a leading example of how the public sector can be successfully engaged in the design, and future implementation, of an Outcomes Fund. OFFER is led by GAC, in partnership with a group of local foundations with extensive experience in the education sector. Over the past couple of years, the OFFER partners have deliberately involved the Ministry of Education in defining the fund's strategic, technical and operational features, seeking to facilitate the government's engagement and, ultimately, its appropriation of the fund.

The journey hasn’t been straightforward. Like many public sector bodies across the world, the Colombian government faces significant obstacles to embedding payment-by-results mechanisms into its regular procurement practices – from a lack of budgetary flexibility to pay for long term outcomes and the absence of a legal framework that endorses the use of these innovative instruments, to the high turnover of public servants.

Based on the OFFER’s experience, it is possible to identify a few elements that may encourage the active involvement of public authorities in an outcomes fund:

Building transparent, collaborative relationships

Spending time and effort to build trust and understanding of mutual goals and mandates among the partners can facilitate government participation in an innovative initiative such as an Outcomes Fund. In the OFFER case, GAC initiated conversations with the Ministry of Education years before the design started. Multiple consultative workshops were used to explore the partners’ motivations, constraints, and areas of common purpose throughout this process.  

Acknowledging the obstacles faced by government

A shared understanding of the government's constraints among the partners is the starting point to identify feasible alternative designs that can work for all parties in the long run. From the outset of the OFFER design, partners were aware of the government’s restrictions to participate as outcome payor, especially the budgetary and legal constraints that the Ministry of Education needed to address to contribute funding. The government’s experience in previous social impact bonds in the country was essential to identify those barriers and design a strategy to engage the government.  

Avoiding dependency on government resources to kickstart the fund

Leveraging financial resources from international donor agencies or private foundations can accelerate the launch of the fund and enable a faster demonstration of its potential to generate outcomes, thereby paving the way for deeper government engagement in the future. GAC and three partners will pay for outcomes and fund the operations and system change strategies during the OFFER’s initial phases with the ambition that, in the medium to long term, the government and other partners will contribute financial resources.

Designing a fund structure that allows the government to participate wearing different hats

Creating a structure where the government can assume multiple roles (e.g. outcome payor, learning partner, enabler) can help public officials ease their way into the fund and increase their commitment over time as their comfort with the idea grows. Although the Ministry of Education will not participate as an outcome funder from the outset of the OFFER, they will have a non-voting representative on the board and committees to provide input and learn from the OFFER’s activity.

Thinking about potential routes to sustainability from the outset

Drawing a medium- to long-term route map for the fund, and spelling out the evolution of roles for each partner organisation within it, can provide an additional layer of certainty to facilitate an increase in government ownership over time. In the case of the OFFER, GAC and the founding partners are willing to explore how the government, or any other non-state organisation, could take ownership of the fund as it evolves during the implementation.

Thanks to these lessons, and to the fact that the Colombian National Development Plan encouraged public authorities to use payment-by-results mechanisms as innovation tools, the OFFER has received continuous and active support from the Ministry, who allocated a senior technical team to contribute their insight to the initiative. This group of champions has played a fundamental role during design, sharing the public sector views on critical needs and priorities for the Colombian education sector with their private-sector partners. Their engagement has also allowed them to better understand the potential value of payment-by-results mechanisms to improve educational policy and practice, and they have since helped disseminate the initiative's strategic importance within the Ministry of Education. It is likely that this intense level of government participation will underpin an impactful and sustainable future OFFER over time.

For more insights on the lessons learned about Outcomes Funds during the development of the OFFER, please read our interview with GAC.




Aprendizajes de Colombia: el rol del gobierno en los Fondos de Resultados

Este blog hace parte de una serie de publicaciones sobre la experiencia de Global Affairs Canada (GAC) durante la estructuración de un Fondo de Resultados de Educación (OFFER) en Colombia. Esta iniciativa aspira a ser un Fondo de Resultados de CAD$ 30-50 millones que busca garantizar que todos los estudiantes en el país tengan un acceso equitativo a la educación y oportunidades equitativas para la retención y el aprendizaje. Tenemos el gusto de compartir las principales lecciones aprendidas sobre el rol del gobierno, los donantes y los actores no gubernamentales para desarrollar Fondos de Resultados y cómo estos vehículos pueden contribuir al cambio sistémico. En la primera parte de la serie entrevistamos a GAC sobre su trabajo; esta segunda publicación discute el rol del gobierno en los Fondos de Resultados. Más blogs serán publicados durante las próximas semanas.

Los Fondos de Resultados son novedosos vehículos de financiación para contratar e implementar varios proyectos de pago por resultado de manera simultánea. Al estar enfocados en lograr resultados duraderos para diferentes problemáticas sociales, estos vehículos ofrecen a los gobiernos nacionales y locales la oportunidad de innovar, generar alianzas con diversos actores para abordar múltiples problemáticas sociales y crear aprendizajes que podrían integrarse en la política social. La participación del gobierno, a su vez, es fundamental para lograr la escala y sostenibilidad del impacto prometido por los Fondos de Resultados. Al ser los actores responsables de diseñar e implementar la política social y de lograr mejores resultados sociales para toda la población, las autoridades públicas tienen la capacidad de movilizar recursos financieros y no financieros para desarrollar esquemas de pago por resultados a una escala mayor y más significativa que otros actores del ecosistema.

Los gobiernos pueden participar en los Fondos de Resultados bajo diferentes roles. En primer lugar, como pagadores de resultados, asumiendo la responsabilidad de pagar por los resultados obtenidos a través de diferentes proyectos. Este papel es parecido al que actualmente desempeña el sector público cuando financia y contrata intervenciones dirigidas a atender las necesidades de la población en diferentes áreas sociales. Además de esto, las autoridades públicas también pueden participar en los Fondos de Resultados como socios de aprendizaje, guiando la identificación de las necesidades sociales más urgentes y las poblaciones más afectadas, y definiendo el tipo de evidencia y aprendizajes más útiles para fortalecer las políticas públicas. Por último, los gobiernos también pueden desempeñar un rol facilitador para fomentar el avance de estos vehículos innovadores de financiación, liderando las transformaciones necesarias en el sistema para facilitar su uso, entre las que se destacan la creación de marco legal conducente a la contratación de proyectos de pago por resultados o incentivos fiscales para aumentar la inversión filantrópica en estos proyectos.

El Fondo de Resultados de Educación (OFFER) en Colombia, liderado por GAC en alianza con un grupo de fundaciones con amplia experiencia en el sector educativo, es un ejemplo claro de la manera cómo el sector público puede tener una participación exitosa en el diseño y futura implementación de un Fondo de Resultados. Durante los últimos años, las organizaciones aliadas del OFFER han involucrado al Ministerio de Educación en la definición de todos los aspectos estratégicos, técnicos y operativos del fondo, buscando facilitar la participación del gobierno en el proyecto y, en última instancia, que este sea apropiado por el sector público. Esta no ha sido una tarea sencilla. Al igual que muchos otros actores públicos a nivel internacional, el gobierno colombiano enfrenta importantes obstáculos para incorporar los mecanismos de pago por resultados en sus prácticas de habituales de contratación pública. Algunos de los obstáculos más destacados son la falta de flexibilidad presupuestal para pagar los resultados a largo plazo, la ausencia de un marco legal que respalde el uso de estos instrumentos innovadores y los niveles elevados de rotación entre los servidores públicos.

A partir de la experiencia del OFFER, es posible identificar algunos factores que pueden facilitar la participación activa de los gobiernos en un Fondo de Resultados:

1.    Invertir en la construcción de relaciones de colaboración transparentes: dedicar tiempo y esfuerzo para generar confianza y comprender a fondo los objetivos y mandatos entre aliados de diferentes sectores puede facilitar la participación del gobierno en una iniciativa tan innovadora como un Fondo de Resultados. En el caso del OFFER, GAC inició conversaciones con el Ministerio de Educación años antes de iniciar su diseño; así mismo, se utilizaron varios talleres participativos para explorar las motivaciones, las limitaciones y las áreas de interés común de los aliados a lo largo de este proceso.

2.    Reconocer los obstáculos que enfrenta el gobierno: tener un entendimiento común entre todos los aliados sobre de las limitaciones que enfrenta el gobierno es el punto de partida para identificar alternativas de diseño factibles que funcionen para todas las partes a largo plazo. Desde el inicio del diseño del OFFER, todos los aliados tenían conocimiento de las restricciones del gobierno para participar como pagador de resultados, en particular las barreras presupuestales y legales que el Ministerio de Educación necesita resolver para otorgar financiación. La experiencia del gobierno en los Bonos de Impacto Social realizados previamente en el país fue fundamental para identificar esas barreras y diseñar las estrategias para involucrar al gobierno.

3.    Evitar la dependencia en los recursos públicos para poner en marcha el fondo: aprovechar los recursos financieros de la cooperación internacional y de las fundaciones privadas puede acelerar el lanzamiento de un fondo y permitir demostrar más rápidamente su potencial para lograr mejores resultados; esto, a su vez, puede allanar el camino para una participación más activa del gobierno a futuro. GAC y sus tres socios privados serán los principales pagadores de resultados del OFFER durante la fase inicial del fondo, además de financiar la operación y las estrategias para generar cambios en el sistema, con la ambición de que, en el mediano y largo plazo, el gobierno y otros socios contribuyan con recursos financieros.

4.    Diseñar un fondo con una estructura que permita al gobierno participar en diferentes roles: crear una estructura donde el gobierno pueda asumir múltiples roles –bien sea como pagador de resultados, socio de aprendizaje o un rol de facilitador – puede ayudar a fomentar la participación del sector público en el fondo y aumentar su compromiso a medida que la idea se consolida. Aunque el Ministerio de Educación no participará como pagador de resultados en las primeras fases del OFFER, tendrá un representante sin derecho a voto en los cuerpos de gobernanza para brindar información al fondo y aprender de su funcionamiento.

5.    Pensar en las posibles rutas hacia la sostenibilidad desde el principio de la iniciativa: trazar una hoja de ruta a mediano y largo plazo para el fondo y detallar la forma como evolucionarán las responsabilidades de las diferentes organizaciones puede generar mayor certeza para facilitar la apropiación del gobierno a medida que avance el tiempo. En el caso del OFFER, GAC y los demás aliados fundadores están dispuestos a explorar la manera cómo el gobierno, o cualquier otra organización, podría apropiarse del fondo a medida que la implementación evoluciona.

Gracias a estos factores, y a que el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia incentivó al sector público a utilizar los mecanismos de pago por resultados como herramientas de innovación, el OFFER ha recibido el apoyo continuo y activo del Ministerio de Educación. Esta entidad asignó un equipo técnico senior para aportar todo su conocimiento a iniciativa; este grupo de asesores ha jugado un papel fundamental durante el diseño, compartiendo la visión del sector público sobre las necesidades y prioridades críticas del sector educativo colombiano con todos los aliados privados. Por otro lado, su participación en el OFFER también les ha permitido comprender mejor el potencial de los mecanismos de pago por resultados para mejorar la política educativa, y desde entonces han ayudado a difundir la importancia estratégica de la iniciativa a interior del Ministerio de Educación. Es probable que este elevado nivel de participación gubernamental conduzca a un impacto mayor y más sostenido en el tiempo del OFFER en el futuro.

Para conocer más sobre las lecciones aprendidas durante la creación del OFFER, lee nuestra entrevista con GAC.

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